Для современной России характерен переход от максимального типа политики к политике социальных и средовых изменений. Государство системно и стратегически реагирует на целый ряд проблем, вызываемых инвалидностью.
Тем не менее, следует признать, что сегодня в решении проблем инвалидности преобладает акцент на коррекции индивидуальных нарушений, а не на конфигурации общества. Вместе с тем, в последнее время всё более отчётливо прослеживается смещение реального фокуса социальной политики на осуществление мер в отношении окружающего инвалидов общества и среды жизнедеятельности. Сегодня государство признаёт, что однобокое расширение сети государственных реабилитационных учреждений, объёмов предоставляемых льгот и различного рода компенсаций не является исключительным инструментом преодоления инвалидности.
Европейский опыт свидетельствует, что те выгоды, которые получит государство, обеспечив для инвалидов возможность активного участия в социальных, политических и экономических процессах, реализацию своего права на свободу доступа к объектам социальной инфраструктуры, транспорту, средствам связи и информации, образованию, труду, культурным ценностям, возможность самому управлять жизненными ситуациями, полностью компенсируют произведенные затраты.
Преобладание той или иной модели инвалидности зависит от характера социальных отношений и воплощается в государственной социальной политике.
На основе принятой в государстве модели инвалидности выстраиваются системы социальной поддержки, образования, культуры, здравоохранения, труда и занятости, архитектуры, градостроительства, транспортного обслуживания, информационного обеспечения и т.д.
Политические решения принимаются на различных уровнях органами государственной власти по компетенции и представляют собой процесс и результат выбора цели и способа воздействий на систему реабилитации инвалидов, социальную систему в целом и отдельные её компоненты на основе присущих им тенденций и закономерностей, а также преобладающей в обществе идеологии преодоления инвалидности. Политические решения государства в области социальной защиты инвалидов воплощаются в форме законодательных актов, инструментов их реализации, организации и инфраструктуры системы социальной защиты инвалидов, подсистем управления, исполнения и контроля, технологий предоставления и набора экономических, правовых мер и мер социальной поддержки инвалидов, ресурсного обеспечения системы. В формировании социальной политики в области социальной защиты инвалидов принимают участие не только государственные институты, но и общественные, в том числе общественные организации инвалидов и членов их семей, частный сектор, политические партии.
Конвенция ООН о правах инвалидов придала серьёзный импульс для реформы государственной политики в области социальной защиты инвалидов, главным постулатом которой должен стать принцип недискриминации по признаку инвалидности. Конвенция интерпретирует этот принцип следующим образом: "Дискриминация по признаку инвалидности" означает "любое различие, исключение или ограничение по причине инвалидности, целью или результатом которого является умаление или отрицание признания, реализации или осуществления наравне с другими всех прав человека и основных свобод" и распространяется на "все формы дискриминации, в том числе отказ в разумном приспособлении".
Принятие любых политических решений в области социальной защиты инвалидов должно опираться на приоритетное удовлетворение их потребностей, связанных с инвалидностью. Именно через изучение и анализ этих потребностей государство и общество узнают о проблемах, которые возникают перед инвалидами. Как показала жизнь, возникновение таких проблем связано с наличием препятствий, создаваемых самим обществом. Это, прежде всего, отношение неинвалидов к инвалидам, препятствия социального, экономического, юридического, физического характера. С исторической точки зрения это вполне понятно: мы вышли из общества, в котором не существовало равенства возможностей для всех его членов, и приоритеты отдавались интересам и потребностям неинвалидов.
Предложения по модернизации существующей системы социальной защиты инвалидов в Российской Федерации сформулированы на основе результатов реализации проекта "Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации" (2007-2009 гг.):
Базовые принципы
- изменить существующие правила установления инвалидности. Ввести следующие социальные категории при установлении инвалидности: "ребёнок-инвалид", "инвалид" и "пенсионер-инвалид". Осуществлять установление инвалидности лицам в возрасте от 0 до 17 лет (категория "ребёнок-инвалид"), мужчинам - в возрасте от 18 до 60 лет (категория "инвалид"), женщинам - в возрасте от 18 до 55 лет (категория "инвалид"). Мужчинам и женщинам, достигшим пенсионного возраста и имеющим статус "инвалида" (мужчины - от 60 лет и старше, женщины - от 55 лет и старше), устанавливать социальную категорию "пенсионер-инвалид".
- пересмотреть классификации и критерии, используемые при медико-социальной экспертизе граждан с учётом положений МКФ. Установить для детей-инвалидов и взрослых инвалидов две группы степени тяжести инвалидности: I-я группа (полная инвалидность) и II-я группа (частичная инвалидность). Лицам, испытывающим ограничения жизнедеятельности вследствие травм, заболеваний или в результате возрастных изменений, и не имеющим группы инвалидности, на основании специальных критериев устанавливать в учреждениях здравоохранения статус "лица с ограниченными возможностями здоровья" и предоставлять им бесплатно медицинскую помощь, реабилитационные услуги, социальную поддержку, социальную помощь и социальное обеспечение в законодательно установленных объёме и порядке.
- модернизировать систему социального обеспечения инвалидов с целью повышения её адресности и поощрения трудовой занятости инвалидов. Ликвидировать институт социальных пенсий по инвалидности лицам, имеющим статус "ребёнка-инвалида" или "инвалида", и перейти на систему выплаты пособий по инвалидности. Пособие по инвалидности может состоять из трёх компонентов (базовый компонент, компонент для поддержания качества жизни и реабилитационный компонент). Инвалидам и пенсионерам-инвалидам, получающим трудовую пенсию по инвалидности, предоставить право на получение пособия по инвалидности в составе второго и третьего компонентов пособия по инвалидности. Лицам (женщинам старше 55 лет, мужчинам старше 60 лет, не имеющим социального статуса "пенсионер-инвалид") сохранить существующую систему пенсионного обеспечения. Компенсацию расходов на поддержание уровня и качества жизни осуществлять в установленном действующим законодательством порядке через механизм индексации пенсий и социальной поддержки пенсионеров;
- законодательно очертить систему комплексной реабилитации инвалидов и лиц с ограниченными возможностями здоровья в Российской Федерации: урегулировать принципы и содержание реабилитации и профилактики инвалидности, ресурсное, научно-методическое, информационное и кадровое обеспечение реабилитации; установить правовой статус реабилитационного учреждения, основные направления, порядок и условия его функционирования; установить права, обязанности, полномочия, ответственность и правовое регулирование отношений физических и юридических лиц в области реабилитации инвалидов и лиц с ограничениями здоровья; разграничить компетенцию в области реабилитации между органами исполнительной власти различного уровня и ведомственной принадлежности; определить условия и механизмы межведомственного и межсекторного взаимодействия в сфере реабилитации инвалидов;
- ввести новый порядок разработки и реализации индивидуальной программы реабилитации (ИПР) инвалида (ребёнка-инвалида, пенсионера-инвалида), обеспечивающий максимальное удовлетворение потребностей инвалидов в комплексной реабилитации на основе интеграции федеральных и региональных реабилитационных ресурсов. Установить следующую структуру ИПР: федеральный перечень мероприятий ИПР (минимальный стандарт), региональный перечень мероприятий ИПР (оптимальный стандарт);
- привести действующее законодательство в соответствие с Конвенцией ООН о правах инвалидов;
- активизировать деятельность СМИ в направлении сокращения "социальной дистанции" между обществом и инвалидами, формирования идеологии общества равных возможностей.
Система управления
- разработать и внедрить проблемный подход и межотраслевые механизмы управления и координации в системе социальной защиты инвалидов;
- установить отчётность руководителей исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам социальной защиты инвалидов;
- ежегодно осуществлять выборочные социологические опросы инвалидов и населения, мониторинг правоприменительной практики в области социальной защиты и реабилитации инвалидов с целью наращивания аналитического потенциала для принятия обоснованных управленческих решений;
- изменить систему обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации за счёт средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации;
- законодательно закрепить обязанность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации формировать региональный перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду (за счёт финансовых средств субъектов Российской Федерации);
- наладить на уровне субъектов Российской Федерации межведомственную координацию, межсекторное взаимодействие и социальное партнёрство в сфере социальной защиты инвалидов с учётом развития рыночных отношений.
Система исполнения
- обеспечить для населения повышение доступности реабилитации и социальных услуг, сокращение реабилитационного маршрута, в том числе путём создания служб "одного окна";
- законодательно установить инфраструктуру государственных реабилитационных учреждений системы социальной защиты населения;
- реорганизовать государственные (муниципальные) учреждения социальной защиты населения в автономные учреждения и организовать систему бюджетирования на основе подушевого финансирования реабилитационных и социальных услуг, ориентированную на конечный результат.
внедрить инновационные технологии социальной защиты и реабилитации инвалидов (детей-инвалидов) и развития рынка реабилитационных услуг;
- модернизировать деятельность реабилитационных учреждений и учреждений социального обслуживания населения, в том числе психоневрологических интернатов, предоставляющих услуги инвалидам с умственной отсталостью, путём развития открытых систем реабилитации, предусматривающих полную или частичную (с различной степенью периодичности в зависимости от тяжести умственной отсталости и достигнутых результатов социальной адаптации) возможность самостоятельной жизни инвалидов с умственной отсталостью;
- сформировать в субъектах Российской Федерации сеть учреждений социального обслуживания населения (отделений в центрах социального обслуживания населения) для предоставления реабилитационных и социальных услуг инвалидам по слуху и зрению;
- обеспечить проведение комплекса мероприятий по разумному приспособлению среды жизнедеятельности для удовлетворения потребностей инвалидов, связанных с инвалидностью, созданию универсальной среды жизнедеятельности для инвалидов, маломобильных и других групп населения;
- признать реабилитологию и реабилитационную индустрию, как сферы научной и практической деятельности. Ввести профильные разделы реабилитологии и реабилитационной индустрии в программы профессиональной подготовки специалистов образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования (для специалистов медицинского, психологического, педагогического, инженерного, социального, архитектурного и т.д. профилей по компетенции) Внести изменения в содержание учебных программ повышения квалификации специалистов в области реабилитации инвалидов;
- установить для специалистов различной профессиональной квалификации (врачей, педагогов и т.д.) учреждений социальной защиты населения социальные гарантии (продолжительность рабочего дня, продолжительность оплачиваемого отпуска, исчисление трудового стажа, размер надбавок к заработной плате и т.п.), не уступающие социальным гарантиям, предоставляемым в других учреждениях социальной сферы (здравоохранения, образования и т.п.);
- обеспечить для специалистов федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы и учреждений социальной защиты населения уровень оплаты труда не ниже существующего уровня оплаты труда для специалистов этих же профессиональных квалификаций (врачи, медицинские сёстры, педагоги, психологи и т.д.) в учреждениях других отраслей социальной сферы (здравоохранения, образования и т.п.).
Система контроля
- создать на федеральном уровне вертикально интегрированный институт контроля качества социальных услуг, услуг медико-социальной экспертизы, реабилитационных услуг, предоставляемых инвалидам в учреждениях социальной сферы, независимо от формы их собственности и ведомственной принадлежности;
- создать на уровне субъектов Российской Федерации институт социального аудита;
- создать государственный институт досудебного урегулирования социальных споров;
- с целью развития социального партнёрства в сфере социальной защиты инвалидов организовать на базе государственных (муниципальных) учреждений (центров) общественные советы с участием инвалидов (родителей детей-инвалидов).
Многие из представленных выше предложений не требуют дополнительного бюджетного финансирования. Более того, их реализация будет способствовать оптимизации и сокращению бюджетных расходов. Но проведение некоторых из них действительно потребует бюджетных финансовых ресурсов. Можно назвать их "расходами", но более правильно будет определить их как "инвестиции" в создание общества равных возможностей. Следует помнить, что в условиях критичного снижения уровня человеческого потенциала и роста экономической нагрузки на здоровую часть населения социальная защита и реабилитация инвалидов являются одним из факторов обеспечения социальной безопасности и имеют глубокий экономический смысл.
Доклад Лысенко А.Е., эксперта проекта "Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями в Российской Федерации" Программы сотрудничества Европейского Союза и России в рамках круглого стола "Совершенствование российского законодательства и изменение политики государственных органов в связи с подписанием Конвенции ООН о правах инвалидов и ее предстоящей ратификацией".
Источник: РООИ "Перспектива"